Regolazione idrica

Nei paragrafi che seguono vengono illustrati i principali aggiornamenti intervenuti nel corso dell’anno 2019, sia per quanto riguarda il quadro normativo di riferimento che, più in dettaglio, relativamente alla regolazione di settore.

Normativa di settore

La produzione normativa è stata caratterizzata, nel periodo di riferimento, dall’attenzione al tema delle infrastrutture idriche, con l’emanazione di diversi provvedimenti finalizzati a promuovere e sostenere gli investimenti allo scopo di superare il gap infrastrutturale del settore.

Nel mese di Febbraio 2019 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale (Serie Generale n. 28 del 2/2/2019) il dPCM 28 Novembre 2018 “Ripartizione delle risorse del Fondo per gli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, di cui all'articolo 1, comma 1072, della legge 27 dicembre 2017, n. 205”. Il provvedimento dispone la ripartizione del Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese tra le amministrazioni centrali dello Stato, come indicato dall’elenco allegato allo stesso. Relativamente al servizio idrico integrato, le risorse previste sono riportate alla lettera “c) infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione”, con Amministrazioni centrali competenti il ministero delle Politiche Agricole e quello delle Infrastrutture e Trasporti; il totale complessivo per il periodo 2018-2033 ammonta a oltre 790 milioni di euro. Ai fini della valutazione dello stato di avanzamento dei programmi finanziati e delle principali criticità riscontrate nell'attuazione degli interventi, ciascun Ministero dovrà inviare, entro il 15 Settembre di ogni anno, una apposita relazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell'Economia e Finanze e alle commissioni parlamentari competenti per materia.

Nel mese successivo invece, in Gazzetta Ufficiale n.67 del 20 Marzo 2019 è stata comunicata l’adozione del Piano straordinario per la realizzazione di interventi nel settore idrico, con decreto interministeriale n. 526 del 6 Dicembre 2018 del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti di concerto con il ministero delle Politiche Agricole, rimandando per il testo del provvedimento alla homepage del MIT. Il Piano straordinario, adottato nelle more della definizione del Piano nazionale interventi nel settore idrico (L. 205/2017 art. 1, comma 23), comprende 30 interventi in stato di progettazione definitiva ed esecutiva (importo complessivo circa 250 milioni di euro) riguardanti invasi multi-obiettivo e risparmio di acqua negli usi agricoli e civili.

Con riferimento al Piano nazionale interventi nel settore idrico, di cui all’art. 1, comma 516 della legge n. 205/2017, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 148 del 26 Giugno 2019 il dPCM 17 Aprile 2019 “Adozione del primo stralcio del Piano nazionale degli interventi nel settore idrico - sezione invasi”. Il Piano nazionale, la cui adozione era prevista entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della L. 205/2017, può essere approvato anche per stralci con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, e ne è previsto l’aggiornamento, di norma, ogni due anni, tenendo conto dello stato di avanzamento degli interventi effettuati, delle programmazioni esistenti e dei nuovi interventi necessari e urgenti. L’ARERA aveva in proposito rilasciato sullo schema di provvedimento parere favorevole con osservazioni (Parere 160/2019). Gli interventi previsti nello stralcio adottato sono in totale 57, suddivisi in due gruppi sulla base della tipologia di risorse pubbliche destinate: 30 opere, per un totale complessivo di 200 milioni di euro, finanziate con risorse di cui all'articolo 1 comma 1072 della Legge 205/2017, mentre i restanti 27 interventi, per un totale complessivo di 60 milioni di euro, attingono alle risorse di cui all'articolo 1 comma 155 della Legge 145/2018). Si tratta di interventi di progettazione e realizzazione di importanti interconnessioni idriche, completamenti o adeguamenti di dighe, rilevanti opere di messa in sicurezza di acquedotti, con soggetti realizzatori che includono sia gestori regolati da ARERA, che soggetti di natura diversa (Regioni, Autorità di bacino, Consorzi di bonifica). In particolare è di rilievo la presenza, nel gruppo degli interventi riportati in allegato 1, dell’opera “Messa in sicurezza dei sistemi acquedottistici Peschiera - Marcio. 1° lotto opere di captazione”, di importo 5 milioni di euro, il cui stato progettuale è indicato come preliminare. Il dPCM dispone inoltre le modalità di realizzazione degli interventi, attraverso apposite convenzioni tra i soggetti realizzatori e la Direzione generale per le dighe e le infrastrutture idriche ed elettriche afferente al MIT; il monitoraggio sarà effettuato attraverso il sistema di monitoraggio delle opere pubbliche della Banca dati delle amministrazioni pubbliche, ai sensi del DLgs 229/2011. Viene infine specificato che il soggetto realizzatore potrà fare ricorso, per le attività di supporto tecnico-amministrativo, alla realizzazione della progettazione ed esecuzione degli interventi e per il relativo monitoraggio, ad enti pubblici e società in house dello Stato dotati di specifica competenza tecnica, ai sensi dell’art. 1, commi 523 e 523 –bis, della L. n. 205/2017. Il successivo DM 345/2019 del MIT (avviso di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale 247 del 21 Ottobre 2019) adotta, sempre relativamente alla sezione invasi, gli indicatori di valutazione degli interventi e i criteri di riparto delle risorse tra Autorità di Bacino Distrettuale; tali criteri di riparto sono oggetto di verifica e revisione in sede di approvazione del piano nazionale e possono inoltre essere oggetto di revisione nell’ambito degli aggiornamenti del piano stesso.

Per quanto riguarda invece la sezione acquedotti del Piano nazionale, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 226 del 26 Settembre 2019 il dPCM “Adozione del primo stralcio del Piano nazionale degli interventi nel settore idrico - sezione acquedotti” che conferma la composizione dello stralcio nei 26 interventi individuati dall’ARERA con la Relazione 252/2019/I/IDR (per un importo complessivo di 80 milioni di euro per il biennio 2019-2020) e attribuisce all’Autorità l’incarico di disciplinare, con propri provvedimenti, condizioni, termini e modalità di erogazione delle risorse per la realizzazione degli interventi. Con la delibera 425/19 del 25 Ottobre 2019 l’ARERA ha successivamente approvato tale disciplina. Le opere verranno finanziate con lo stanziamento previsto dall'art. 1, comma 155, della legge n. 145/2018 (100 milioni di euro annui per gli anni dal 2019 al 2028, di cui 60 milioni di euro annui per la sezione «invasi») ed il loro monitoraggio sarà effettuato, ai sensi dell'art. 1, comma 524, della legge n. 205/2017, anche attraverso il sistema di monitoraggio delle opere pubbliche della Banca dati delle amministrazioni pubbliche.

In data 13 Novembre 2019 la Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA) ha pubblicato la circolare n. 37/2019/IDR in merito agli adempimenti previsti per l’erogazione della prima quota in acconto per la realizzazione degli interventi del primo stralcio e ARERA, con la delibera 512/2019 del 3 Dicembre 2019, ha autorizzato CSEA all’erogazione dell’acconto per gli interventi risultati ammissibili all'esito delle verifiche sugli adempimenti richiesti.

Si segnala inoltre che è stato finalmente pubblicato l’atteso dPCM sul Fondo di garanzia delle opere idriche, provvedimento previsto dal Collegato ambientale (Legge 221/2015) alla Legge di stabilità 2016; il dPCM 30/05/2019 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 168 del 19 Luglio 2019) individua gli interventi prioritari e i criteri di utilizzo del Fondo di garanzia, che sosterrà la finanziabilità degli investimenti nel rispetto delle modalità di gestione definite dall’ARERA, attraverso la concessione di garanzie prestate direttamente a favore dei gestori del servizio idrico integrato e dei gestori concessionari per le grandi o piccole dighe o, in alternativa, attraverso la concessione di garanzie dirette di rimborso del credito vantato dai soggetti finanziatori o investitori nei confronti dei gestori. Le garanzie saranno destinate, con priorità per l’uso potabile, alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano nazionale idrico, degli interventi non ancora finanziati e avviati che si qualifichino come necessari per l’adeguamento delle infrastrutture idriche ai parametri di qualità tecnica e degli interventi riguardanti piccole dighe non inseriti nel Piano nazionale. Il Fondo dovrà essere alimentato dalla specifica componente tariffaria UI4 introdotta con delibera ARERA 8/2020 “Definizione delle modalità di gestione del fondo di garanzia delle opere idriche” a decorrere dal 1° Gennaio 2020 e pari a 0,4 cent/€ per metro cubo, che dovrà essere indicata separatamente in bolletta. Nel mese di dicembre è stato pubblicato il decreto del ministero dell'Economia 19 Novembre 2019 “Criteri, condizioni e modalità della garanzia dello Stato che assiste gli interventi del Fondo di garanzia di cui all'articolo 58, comma 1, della legge 28 Dicembre 2015, n. 221” (GU 293 del 14 Dicembre 2019). Il provvedimento, previsto ai sensi dell’art. 6 del dPCM 30/05/2019, disciplina le modalità di richiesta di escussione e di pagamento della garanzia di ultima istanza dello Stato, che opera nel caso di inadempimento da parte del Fondo di garanzia per le opere idriche, limitatamente a quanto dovuto dal Fondo stesso per la garanzia concessa. Sono inoltre definite le modalità di monitoraggio dei potenziali impatti sulla garanzia dello Stato di ultima istanza; in particolare, CSEA relazionerà annualmente a MEF sull’equilibrio economico-finanziario del Fondo e sulla sua sostenibilità, e qualora emergano in tal senso squilibri economico-finanziari che possano compromettere la sostenibilità del Fondo, il MEF potrà proporre alla CSEA ed al MIT l’adozione di misure finalizzate al contenimento dei potenziali impatti sulla garanzia dello Stato di ultima istanza e sulla finanza pubblica; nel caso dette misure non risultino idonee, l’operatività della garanzia dello Stato potrà essere sospesa, sino all’accertato superamento degli squilibri.

Un ulteriore provvedimento attinente alla tematica delle infrastrutture, e nello specifico per quanto riguarda il SII delle dighe, è il DM-MIT 430/2019, in vigore dal 21 Novembre 2019, relativo alla realizzazione dell’archivio informatico nazionale delle opere pubbliche (AINOP), istituito con L. 130/2018 (cd decreto Genova). Il decreto ministeriale definisce le tempistiche e le fasi entro le quali avviare la condivisione dei dati e delle informazioni, attivando il censimento delle Opere Pubbliche con la finalità di garantirne un costante monitoraggio dello stato e del grado di efficienza e di agevolare il processo di programmazione e finanziamento degli interventi di riqualificazione e di manutenzione. Viene inoltre istituito presso il MIT un tavolo tecnico permanente finalizzato a coordinare il processo e le modalità di alimentazione dell’AINOP; i cui membri dovranno essere nominati entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto; organizzazione e funzionamento del tavolo saranno disciplinati entro 30 giorni dalla sua istituzione da apposito provvedimento.

Infine, sempre sul tema infrastrutture, si segnala che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha reso noto, mediante un comunicato, di aver attivato un tavolo tecnico-politico con le Regioni, l’ANCI e l’UPI, coordinato dall’On. Daga e riunitosi per la prima volta a febbraio. Il tavolo ha l’obiettivo di utilizzare al meglio i fondi per mitigare i fenomeni siccitosi e di provvedere ad una maggiore sinergia tra gli interventi riguardanti grandi invasi e connesse opere di adduzione e derivazione e quelli relativi agli acquedotti. In particolare, la sua finalità è effettuare una ricognizione delle risorse disponibili per gli interventi su invasi ed acquedotti e discutere con gli enti territoriali e locali dei criteri di assegnazione dei fondi e del monitoraggio del fondo di garanzia delle opere idriche.

Per quanto specificamente attiene il settore fognario-depurativo, ed in particolare le problematiche connesse all’adeguamento alle normative UE, con legge 14 Giugno 2019, n. 55, pubblicata in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n.140 del 17 Giugno 2019, è stato convertito il cosiddetto decreto Sblocca Cantieri (Decreto Legge 18 aprile 2019, n. 32 “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici”). Il provvedimento, oltre a prevedere la sospensione parziale, fino al 31 Dicembre 2020, del codice degli appalti e lo slittamento per l'obbligo degli affidamenti a gara per i titolari di concessioni, introduce nuove norme in materia di End of Waste, e, con riferimento specifico al servizio idrico integrato, dispone l'ampliamento delle competenze del commissario straordinario unico per la depurazione, istituito dall’articolo 2, comma 1, del D.L. n. 243/2016, che vengono estese a tutte le procedure di infrazione connesse alla violazione delle disposizioni comunitarie in materia, ed in particolare alle procedure n. 2014/2059 e 2017/2181. È disposta inoltre la cessazione, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del D.L. convertito, dei commissari straordinari nominati ai sensi dell’articolo 7, comma 7, del D.L. n. 133/2014, ed il subentro del Commissario Unico in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi; è poi prevista l’emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – su proposta del MATTM - che dovrà individuare gli interventi per i quali il Commissario Unico assumerà il compito di soggetto attuatore, nonché le risorse finanziarie necessarie a garantire l’adeguamento alle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nelle cause C-565/10 e C-85/13. Con il medesimo dPCM, le competenze del Commissario Unico potranno essere estese anche ad ulteriori agglomerati oggetto di procedure di infrazione. Da segnalare inoltre che con legge n. 117/2019 “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2018” (pubblicata in Gazzetta Ufficiale n.245 del 18 Ottobre 2019) è prevista, in attuazione della direttiva UE 2018/850, la revisione dei criteri di ammissibilità dei rifiuti nelle discariche e l’adozione di una nuova disciplina organica in materia di utilizzazione dei fanghi, anche modificando quanto stabilito dal DLgs n. 9/1992, allo scopo di garantire il perseguimento degli obiettivi di conferimento in discarica posti dalla normativa europea. Tra le finalità, l’adeguamento della normativa alle nuove conoscenze tecnico-scientifiche in materia di sostanze inquinanti, la promozione dell’innovazione, con focus sul recupero delle sostanze nutrienti e in particolare del fosforo, la garanzia di gestione e utilizzo dei fanghi in condizioni di sicurezza per l'uomo e per l'ambiente. È prevista la predisposizione di specifici piani regionali di gestione dei fanghi di depurazione delle acque reflue, all'interno dei piani regionali di gestione dei rifiuti speciali, mirati alla chiusura del ciclo dei fanghi nel rispetto dei principi di prossimità e di autosufficienza.

Per quanto riguarda la tutela degli utenti, ed in particolare quelli fragili, sono state emanate alcune disposizioni significative con il c.d. decreto fiscale e con la legge di bilancio 2020.

Nel Dicembre 2019, con la legge n. 157/2019 (c.d. Decreto fiscale) “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili”, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 301 del 24 Dicembre 2019, sono state emanate nuove importanti disposizioni relative al bonus sociale idrico, per il quale viene prevista l’estensione ai beneficiari di reddito e pensione di cittadinanza, e l’applicazione anche agli oneri relativi ai servizi di fognatura e depurazione. Il provvedimento ARERA che disciplina la materia è stato emanato ad inizio del 2020. Viene inoltre disposto, a decorrere dal 1° Gennaio 2021, il riconoscimento automatico del bonus sociale idrico a tutti i soggetti con ISEE nei limiti stabiliti.

Infine la Legge di bilancio 2020 (L. 160/2019 nel Supplemento Ordinario n. 45/L alla Gazzetta Ufficiale del 30 Dicembre 2019) contiene alcune misure significative per il SII, ai commi 291, 292, 293 e 295 dell’art.1. Viene disposto infatti un preavviso(da inviare con raccomandata con avviso di ricevimento) non inferiore a quaranta giorni per le comunicazioni con cui si contestano eventuali mancati pagamenti e si comunica la sospensione delle forniture in caso di mancata regolarizzazione; è inoltre introdotta una penale pari al 10 per cento dell’ammontare contestato e non dovuto e comunque non inferiore a 100 € in caso di fatture a debito per le quali sia accertata dall’autorità competente ovvero debitamente documentata l’illegittimità della condotta del gestore. È disposta infine l’abrogazione del comma 5.1 della L. 207/2017 che prevede la non applicabilità della prescrizione biennale in caso di mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivante da responsabilità accertata dell'utente. Sono attualmente in corso le valutazioni relative agli impatti derivanti dall’introduzione di tali misure, nonché alle interazioni con il quadro regolatorio attualmente vigente per il settore idrico; si attendono inoltre gli sviluppi connessi alla conversione del DL 162/2019 “Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica” (c.d. Millepropoghe), nella cui discussione sono stati presentati diversi emendamenti sulla materia.

Per quanto riguarda invece la normativa in itinere, il provvedimento di maggior rilievo è rappresentato dalla proposta di legge "Disposizioni in materia di gestione pubblica e partecipativa del ciclo integrale delle acque" (PdL Daga – AC 52), discussa congiuntamente alla proposta di legge “Princìpi per la tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque” (PdL Braga - AC 773). Il testo è in corso di esame in Commissione Ambiente della Camera; dal Marzo 2019 si è in attesa della Relazione tecnica da parte del Governo. Nel corso dell’esame in Commissione si sono svolte audizioni con i vari stakeholders, tra cui diverse aziende del settore (anche Acea e Utilitalia, la federazione che riunisce le aziende operanti nei servizi pubblici dell'acqua, dell'ambiente, dell'energia elettrica e del gas) nonché l’ARERA, che hanno avuto l’opportunità di esprimere i propri orientamenti in proposito. In particolare, in occasione dell’audizione del 9 Gennaio 2019, l’ARERA ha presentato una Memoria (1/2019/I/IDR dell’8 Gennaio 2019) nella quale ha condiviso, in primo luogo, il riconoscimento esplicito del diritto all’acqua potabile di qualità; in tema di finanziamento degli investimenti, ha valutato positivamente l’impiego di risorse pubbliche per il finanziamento di infrastrutture strategiche per il territorio, nei casi in cui la tariffa sia oggettivamente inadeguata a garantire copertura; in tema di misura, ha ritenuto importante approntare una strategia efficace per un miglioramento diffuso della misura che tenga conto delle altre esigenze di intervento poste dal settore. L’ARERA ha segnalato, altresì, la necessità di un rafforzamento ulteriore delle tutele per l’utente finale e ha posto, in particolare, l’accento sui seguenti temi: utenze in documentato stato di disagio economico, riforma dei corrispettivi all’utenza finale, introduzione di misure per rafforzare la responsabilizzazione. In tema di governance, l’Autorità ha ritenuto di primaria importanza che le funzioni di regolazione fossero neutrali ed indipendenti rispetto agli interessi confliggenti che caratterizzano il settore, per portare gradualmente a denominatore comune realtà geografiche estremamente difformi.